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Entre la política y el derecho: ¿De qué depende el desafuero de Cabeza de Vaca?

La Fiscalía General de la República (FGR) presentó ante la Cámara de Diputados una acusación en contra del gobernador de Tamaulipas por diversos delitos.1 ¿Por qué la FGR debe acudir de manera previa ante la Cámara de Diputados y no directamente con un juez penal? Para responder, aclaremos primero algunas ideas.

El Título Cuarto de la Constitución contiene dos figuras fundamentales: el juicio político y la declaración de procedencia, y es justamente ésta última la que hace referencia al fuero. Identificar la naturaleza de ambas es vital para entender el planteamiento político y jurídico entre la FGR y el gobernador de Tamaulipas. Vamos por partes.

Juicio político

Cuando un ciudadano entra a laborar a cualquier institución de gobierno, se convierte inmediatamente en servidor público. Se somete a un régimen especial donde sus actos u omisiones son fiscalizados y, en caso de incumplir con la normativa o ciertas responsabilidades, puede ser acreedor a responsabilidad administrativa o penal.

Por otro lado, existe un listado de altos funcionarios que pueden ser sujetos a otro tipo de responsabilidad, por ejemplo, la responsabilidad política. Entre ellos se encuentran los senadores, diputados federales, ministros de la Corte, consejeros de la Judicatura Federal, el Fiscal General, los comisionados o titulares de los órganos constitucionales autónomos, jueces y magistrados federales, entre otros.2

Así, cuando uno de estos altos funcionarios en el ejercicio de sus funciones incurran, por acción u omisión, en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho,3 serán sometidos a juicio político. Este juicio no lo resuelve ni el Poder Judicial de la Federación ni ningún otro juez. Es un procedimiento de carácter político, y por lo tanto, se desahoga ante el Congreso de la Unión. Cualquier ciudadano o legislador puede denunciar a un alto funcionario. La Cámara de Diputados recibe la denuncia, la tramita, cita al funcionario y a las partes interesadas, y una vez resueltas las diligencias de trámite, la Cámara se constituye como “órgano acusador”, la cual resuelve si acusa o no al funcionario en cuestión, previa declaración de la mayoría absoluta de los miembros presentes en la sesión. Posteriormente, la acusación es recibida por la Cámara de Senadores, erigiéndose como “jurado de sentencia” y durante sesión en Pleno, se requiere votación de las dos terceras partes de los senadores presentes para destituir o inhabilitar al funcionario acusado. Como se ve, el juicio político no resuelve cuestiones de criminalidad de los altos funcionarios. Para eso nos corresponde el tópico siguiente.

Fuero

El fuero es una figura vigente en distintos países. No es exclusiva en México. Sirve como protección para los altos funcionarios de acusaciones de tinte político. Tener fuero implica que si uno de ellos es denunciado por algún delito, la FGR o las fiscalías estatales no pueden ejercer acción penal en su contra. Así, para que pueda proceder el enjuiciamiento penal contra un alto funcionario, se requiere forzosamente que se desahogue de manera previa la declaración de procedencia, mejor conocida como: juicio de desafuero.

La Constitución señala que el fuero es aplicable a altos funcionarios en dos órdenes de gobierno: federal y estatal. A continuación un ejemplo hipotético a nivel federal. Si un ciudadano acude a la FGR a denunciar por el delito de fraude a un Secretario de Estado, dicha autoridad puede investigar al funcionario pero no presentarlo ante un juez penal hasta que la Cámara de Diputados le quite el fuero. De ahí el nombre popular de juicio de desafuero (aunque el correcto es declaratoria de procedencia), al desaforar al funcionario acusado. Al igual que el juicio político, la declaratoria de procedencia es un procedimiento político-parlamentario, con la diferencia que se desahoga únicamente ante la Cámara de Diputados, requiriendo la votación de la mayoría absoluta de los miembros presentes en la sesión para decidir si se procede o no contra tal funcionario. En caso de votar por la procedencia, esto no significa que sea culpable del delito que se le acusa,4 lo que significa es que dicho Secretario ya no gozaría de fuero, se le separaría de su cargo, e inclusive podría ejecutarse una orden de aprehensión (de ser el caso) para que comparezca ante la justicia penal (por medio del Sistema Acusatorio), y se debata en juicio oral sobre su culpabilidad o inocencia. Por estas razones, que son de cumplimiento constitucional, es que la FGR acudió en un primer momento ante la Cámara de Diputados contra el gobernador Cabeza de Vaca.

¿Qué pasa cuando se trata de funcionarios estatales 5?

Cuando se trata del orden local, la declaratoria de procedencia se complica aún más. En el caso de la FGR contra Cabeza de Vaca, debe realizarse el procedimiento ante la Cámara de Diputados en los mismos términos explicados en el ejemplo anterior.6 La diferencia radica en que si la Cámara de Diputados decidiera desaforarlo, no se le arrebataría el fuero inmediatamente, pues el efecto de declarar la procedencia es comunicarle a la legislatura local (es decir, al Congreso de Tamaulipas), y que ésta proceda conforme a sus atribuciones.

Aquí podrían ocurrir dos supuestos: 1) una vez recibidas las constancias por parte de la Cámara Diputados, el Congreso de Tamaulipas puede desaforarlo, y que ahora sí enfrente a los tribunales penales; o 2) simplemente no desaforarlo. Como se ve, el congreso local decidiría finalmente. De esto depende, en esencia, el desafuero del gobernador.

Lo anterior ha sido motivo de críticas, pues se considera que los congresos locales no debieran participar en el desafuero. De hecho, recientemente se presentó una iniciativa de reforma (que no comparto) para quitar del mapa la participación de las legislaturas estatales en la materia.7 Interprete usted la intención de dicha reforma.

Observaciones finales

Tanto el juicio político como la declaración de procedencia son procedimientos políticos en los que surge el conflicto entre el derecho y la política. Una crítica principal de ambas figuras es que intervienen sujetos políticos, legisladores. Son ellos quienes acusan y juzgan, y al tratarse de asuntos de índole política, la imparcialidad puede verse camuflajeada.

Pero el hecho de que sean procedimientos de naturaleza política no significa que deban estar exentos de contar con las mínimas garantías procesales. Si observamos, la propia Constitución establece que las decisiones del Congreso de la Unión (tanto en juicio político y declaración de procedencia) son inatacables.8 Por ejemplo, si la Cámara de Diputados decide desaforar al gobernador, no tendría recurso contra tal decisión. Esto, para los ojos de la Corte Interamericana es un error fatal, pues en su jurisprudencia ha establecido que un juicio político (y extendámoslos también a la declaración de procedencia) es inconvencional si no cuenta con medios de defensa para combatir las determinaciones legislativas.9 Queda mucho por hacer y discutir para fortalecer la responsabilidad política y penal de funcionarios públicos.

Sin más, compartidos los posibles escenarios que podrían ocurrir en el desafuero del gobernador de Tamaulipas, solo el tiempo dirá en qué termina.

* Óscar Leonardo Ríos García (oscar_leonard) es Abogado y Maestro en Defensa Administrativa y Fiscal por la Universidad Anáhuac. Estudia el Máster en Argumentación Jurídica de la Universidad de Alicante, España. Autor del libro “Régimen de responsabilidades de los servidores públicos a la luz del Sistema Nacional Anticorrupción” (Tirant lo Blanch).

1 Delincuencia organizada, lavado de dinero y defraudación fiscal equiparada

2 Se encuentran en el artículo 110 constitucional. Sin embargo, existen otros señalamientos a lo largo de la propia Constitución.

3 En realidad, las palabras “perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho” es bastante vaga. Según la ley, en ese enunciado encuadran varios supuestos para la procedencia del juicio político, por ejemplo: cuando un funcionario: i) realiza ataques a las instituciones democráticas; ii) ataca la forma de gobierno republicano, representativo, federal; iii) viola los derechos humanos; iv) usurpa atribuciones; v) comete alguna infracción a la Constitución, a las leyes federales, o a uno o varios Estados; vi) violación sistemática o graves a planes, programas y presupuestos de la Administración Pública Federal. (ver artículo 7 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos).

4 No obstante, para proceder a desaforarlo, toda la documentación y evidencia discutida debe presumir que el delito sí se cometió, pues el artículo 25 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (ley que regula el juicio político y el desafuero) exige la existencia del delito y la probable responsabilidad del imputado.

5 Gobernadores, diputados locales, magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia, consejeros de la judicatura estatal, titulares de los órganos constitucionales autónomos locales (artículo 111 constitucional).

6 Que es justo donde se encuentra la coyuntura actual.

7 “Morena busca impedir que congresos locales decidan desafuero de gobernadores”, Excelsior, publicado el 03/03/2021. Recuperado de aquí (consultado el 04/03/2021).

8 Artículo 110 último párrafo.

9 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso: Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela, Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia de 5 de agosto de 2008, párr. 2.

Con información de Animal Político.

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